摘 要：尽管传统公共行政年代乃至新公共管理运动中，公共行政学定量方法曾因摒弃价值理性而深为后行为主义乃至新公共行政所诟病，然而基本上保持了与极力张扬工具理性的工业社会以及官僚制相一致的优势地位。但是世纪初以来后工业社会来临，在这一因信息经济所致的不确定性充斥的新型社会形态中，以降低不确定性的不俗本领为标榜的公共行政学定量方法再也难显昔日辉煌，其式微几乎是不可避免的命运，而这其中更为重要的原因还在于公共管理终于推动了价值理性的复苏。

关键词：后工业社会；公共行政学；定量方法；式微；工具理性；价值理性

一、公共行政学演进中定量方法的浮沉

19世纪中后期的人们已经无法继续容忍以卖官鬻爵、任人唯亲为代名词的“政党分肥制”的存在，文官制度在西方各国遂相继建立，而这仅仅是一个崭新时代的开始。20世纪初，伴随着公众对行政高效率的一片呼声，公共行政的时代终于到来：传统官僚制行政以其良好的理性设计和效率品质在各国大受欢迎并牢固确立了自己的统治地位。

公共行政学正是始于那个时代。似乎很难辩识究竟是公共行政学孕育了公共行政实践，还是反过来后者促进了前者的繁荣，但是有一点是确凿的：二者均带有强烈的科学主义和工具理性印迹。事实上，在科技革命及其巨大影响熏陶下的公共行政学开拓者们普遍反感传统规范研究所秉持的价值理性的介入。这恰如官僚制鼻祖韦伯所放言：“价值合理性总是非理性的，而且它越是把行为以之为取向的价值上升为绝对的价值，它就越是非理性的，因为对它来说，越是无条件地仅仅考虑行为的固有价值（纯粹的思想意识、美、绝对的善、绝对的义务），它就越不顾行为的后果。”[1]基于这一认识，公共行政学毫不奇怪以一种无法证明的伪信条——政治—行政二分法出发，顽固坚持实证主义的立场，把科学主义所推崇的工具理性思维方式推向极致，从而在“价值中立”的眩目口号下片面追求公共行政的功能性与内向性：把公共行政视作一种独立于政治之外的、通过理性规章对社会进行管理的工具，并且应该省略或摒弃行政生态环境尤其是政治环境的影响从而获得高效率[2]。

以此为观照，公共行政研究很快就开始强调采用实证主义和工具理性所倡导的定量方法。这一方法侧重用数字来描述、阐述以及揭示事件、现象和问题，通常从构建一种前提假设出发，通过可对比数据的收集和处理，进而检验假设和预测事物的因果联系。在随后40-60年代兴盛的行为主义革命中定量方法得以进一步强化。这一时期的很多学者均不假思索地将定量方法作为政治学和公共行政研究获得“科学”结论的根本路径和良方。比如达尔就曾对定量方法赞叹不已：“定量资料的一个好处是它们大大方便了因果分析。第二个好处是定量资料可以用来进行比定性资料更有效的分析，特别是借助于计算机之后。”李普塞特也十分热衷于定量方法，其《政治人》一书特点即是“它的数据性，从大量的统计数字中得出对政治现象的解释和结论，而不是空洞的谈论政治”[3]。阿尔蒙德同样驾轻就熟地使用定量分析方法，并对其作了精湛的评点：“在收集资料和评价方面的革命，是最近社会科学中最具有意义的发展之一。这场革命依赖于资料收集和分析的技术发展；抽样的理论和方法，统计分析法，以及用来处理大量资料的机器设备方面的发展。但是这种变化更多地不是依靠拥有这些研究工具；它更依靠于使用资料的新态度。社会科学家不再认为社会和政治生活的事实，可以根据因果观察、内心反省或者通过系统地阅读来了解，或是轻而易举地成为可以理解的东西。成为问题之一的，不仅仅是对事实的解释，而首先是事实本身。或许，最重要的是，人们接受或者拒绝关于社会生活的某些解释的标准，具有某种特殊的意义，最终的标准是收集资料的方法。这种方法应该是相当系统的和相当可靠的。此外，它也应该是经得起检验和可重复的，其他某些研究者能够在查看同样一批资料时，得出大致相同的事实。”[4]

正由于过分拔高工具理性和定量方法，行为主义糟践了自己。即如伊斯顿所见到的那样：行为主义革命还未完成，后行为主义革命即已开始[5]。后行为主义痛戳了行为主义“价值中立”的妄想；并且特别对行为主义猛烈鼓吹定量方法深为不满，转而认为：即使是高级、严密的研究方法,也决不能“喧宾夺主”地优先于政治的内容，因为“方法只能是工具，决不能以它们本身为目的，我们的目的毕竟不是卖弄自己手中的方程式公式，而是要发展实在的政治理论”[6]。计算机、模拟法、控制论、系统论、博奕论、统计学、心理学等科学方法和手段应当被用于对实际政治内容，特别是要对公共政策进行研究。基于此，与行为主义定量方法奉行的格言“宁可错误，也不可含糊不清”针锋相对，后行为主义者明确提出：“宁可含糊不清，也不可于世无补。”[7]

在后行为主义感召下，1968年，一批年轻的公共行政学者由沃尔多发起在锡拉丘兹大学举行了第一次密鲁布诺克(Minnowbrook)会议，从而宣告了一个重要学派——新公共行政的诞生。新公共行政对传统公共行政极力吹嘘技术主义和工具理性、反而漠视价值理性表示了极度不快，要求官僚们重视社会公平、代表性、响应、参与及社会责任感，并且支持公民更多地参与公共政策(及公共服务)的发展、管理与评估以确保更高程度的社会公平[8]。与此相呼应，新公共行政对传统公共行政研究定量方法的泛滥提出了尖锐批评：以定量方法运用为手段的决策制定、理性系统分析、管理科学和运筹学取代了公共行政学应有的价值判断；公共行政学因而蜕变为研究经济效率的学问——如何以最少的费用完成最多的工作，正由于此，才使得公平、正义等价值在公共行政中丧失殆尽。反过来，新公共行政鲜明表达了自己的方法和思维方式主张，并可以概括为：“本质上讲不强调技术,而偏重于人本主义。”[9]，质言之，新公共行政非常希望可以扭转定量方法铺天盖地的现实，转而强调“进行一种规范性的研究”[10]。

然而，新公共行政对定量方法的反省似乎并未能引起人们太多的关注。也正是从60年代开始，官僚制机构的低效率越发成为公共行政学关注的焦点，在这一情形下，想要对体现科学精神和工具理性因而同样以效率为诉求的定量方法作出彻底检点几乎是不可能的。官僚制的低效率最初是由公共选择学者基于经济人假设加以批判和证明的：第一，政治家和官僚在公共物品的供给上往往踌躇满志，其报酬通常也并不具与物品提供的效率有关，并且官僚机构和立法部门都具有追求预算最大化的趋势，由于这些原因导致政府具有超量生产公共物品的倾向；第二，政府在公共物品的供应上，或是具有短期利益的物品过量，或是具有长期效益的物品不足[11]；第三，这样一些原因也使得政府缺乏提供公共物品供给效率的动力：公共物品的生产成本和收益分离，政府官员因而缺乏追求利润的动机；政府垄断公共物品的供给；政府机构具有私人性质的“内在性”目标。

官僚制机构的低效率因此是无法回避的事实，并且最终酿成严重的政府失灵——1970年代经济“滞胀”现象席卷了整个西方世界。被“滞胀”阴霾所笼罩的公众和政治家对官僚制政府的低效率实际上已经厌恶之极，1980年代以来新公共管理运动从而轰轰烈烈发生了。运动的领导者喊出“政府往往不仅不解决问题，而且本身就是问题”的口号，重塑政府、实现政府的效率革命就此成为运动最直接的诉求。运动的根本主张则是减少政府对经济生活的介入，以及将市场竞争机制引入公共物品供给之中。具体措施包括：公共企业私有化；政府放松对经济的管制并减少公共补贴，以激发自由市场的活力；通过合同出租、公私合作、使用者付费、凭单制度等形式大力推行公共服务市场化；推行绩效管理、全面质量管理、战略管理，建设电子政府和压缩行政层级等等。

正由于新公共管理改革以效率为导向，公共行政学定量方法似乎实现了向传统公共行政的依归并重新捡拾了自信。表现在，新公共管理与传统公共行政一样十分依赖定量研究方法。几乎在一夜之间，政府的一切活动都被认为必须进行数字的测量与估算，这尤其体现在新公共管理学者异常耀眼和新奇的“绩效国家”改革主张中。这一主张从效率逻辑和结果导向出发，强调对政府的一切活动均要进行经济绩效的评估，政府过程由此被简单化为投入——产出线性关系的演现。在建立各种绩效评估数字指标后，要求运用这些指标对政府官员的活动进行精确的测算，投入大于产出则政府绩效令人欣慰，反之则需要改进。而实际上人们很清楚地知道，政府活动的投入尽管相对容易计算，产出的衡量却非常困难[12]，即使可以估算出数字形态的经济产出或收益，但究竟产生多少社会收益则是很难计算的，这相当程度上需要依靠民主机制中公众的充分参与，进而通过投票、退出、呼声等形式作出主观判断和表达。

二、后工业社会公共行政学定量方法的式微

究其本质而言，公共行政学定量方法体现了运用精准的数字化手段减少不确定性（Uncertainty）的要求。不确定性在公共行政领域是指“公共行政主管面临的不可预期和潜在的不稳定性（Unanticipatedand potentially destabilizing）”[13]，公共行政学定量方法降低不确定性的要求与传统官僚制本性是一致的。因官僚制的初衷即是通过理性化的设计努力降低工业社会的不确定性和复杂性。这种理性设计体现为：等级化的办公体制、条例规章化的办公程序、专业化的工作任务、非人格化的运作、工作过程有记录并存档、工作人员实行薪金制、有运作资源的保证。正是凭借这种理性设计，官僚制在处理不确定上具有相当的优势，具体体现在：规章化的办公程序，尽可能降低了对环境条件和决策结果预测的主观随意性；一致性的办公准则，增加了各层次、各部门的决策结果的一致性和相互协调；永久性档案的设立，增加了官僚们的知识，使得即使是年轻的官僚也有足够的经验将陌生的问题熟悉化；森严的办公体制与规则本身就是一定范围内的规律总结等^[13]。

因此，官僚制和以官僚制为研究对象的定量方法均有意于并可以有效降低不确定性，前者依靠制度化的理性设计，后者则依靠数学分析方法，实际上二者同样采取了制度的途径：把变量之间以及变量同目标之间的关系用数学模型制度性表达出来，甚至运用电子计算机，把数学模型用计算机语言编成规则性程序模型，然后把程序模型输入计算机运算以获得准确的数据和结论[14]。遗憾的是，这些只是工业社会的现实。工业社会尽管相比农业社会复杂性和不确定性大大增加，但仍旧在可接受的范围之内。在这一范围内，官僚制和公共行政学定量方法方显示出降低不确定性的不凡本领。

然而，一种全新的社会形态——后工业社会(Post-IndustrialSociety)已经来临。“有关后工业社会或者后现代社会的这些预言，撇开它们的细节不谈，其共同点就是变迁已经有序地开始进行。这个变迁过程正在把现代化的、发达的和工业化的社会带入一个就像它们早期所面临的创伤和分裂那样的时期，或者就像当今现代化中、发展中和工业化中的社会所面临的创伤和分裂一样，它们都具有同样的不确定性结果”[15]。后工业社会不确定性结果或复杂性的增强“至少部分是由于当代生活中的技术导致的”[16]，特别是新世纪以来足以表征后工业社会的信息技术与信息经济的发展。凭借互联网络的便利，信息经济甚至进一步推动了全球化进程史无前例地加快。所有这些，使得官僚制以及公共行政学定量方法所面临的不确定性大大增强。具体表现在：

第一，信息爆炸。信息经济时代四通八达的电子网络汇聚了无穷无尽的信息，并且信息以几何级数不断爆炸式繁衍，这既给官僚制机构或公共行政学定量研究提供了充足的信息资源，但是也足以让官僚们或研究者苦恼不已：怎样的信息才是最合适的？费时费力企图在浩淼繁杂的信息中查找出最合适的信息，成本可以承受吗？面对眼花缭乱的各种信息，提取多少量才可以供官僚决策之用或让研究者得出“科学”结论？这些问题并不容易解答，从而为官僚制或公共行政学定量研究堆积了太多的不确定性。

第二，社会系统的高度复杂性。借助互联网络的传播，信息犹如沸腾的血液四处串接，这使得后工业社会系统的关联度、依存度显著提高，而这势必大大增强社会系统的复杂性。与此同时，在互联网络的推动下，后工业社会关系的虚拟化程度也骤增，虚拟空间与真实空间相互交织而难以辨析，这同样提高了社会的复杂性程度。此外，信息经济时代社会复杂性程度的提高还缘于这一因素：由于社会成员信息或知识占有量多寡不一，甚至形成严重的信息或知识鸿沟，这使得信息经济很可能迅猛拉开社会成员之间的收入差距，助长两极分化和社会冲突[17]。

第三，全球化加剧了危机的传播。信息经济时代全球化进程在网络的连接下空前加快，世界日益变为一个“地球村”，也由此成为一个十分敏感的共振系统。任何一国范围内的政治、经济与社会性危机都可能波及到其他国家。任何一种危机也都可能是国际性危机。像疯牛病起于英国、席卷欧洲，波及世界；美国9·11事件使全球股市应声下跌。同样，任何国际性危机在某种意义上又都可能是本地的危机。因此从某种意义说全球化加剧了各种危机的传播[18]，而这势必增强官僚制行政客体与公共行政学定量研究对象的不确定性及复杂性。

总之，后工业社会由于信息经济的发展和全球化进程的飞跃明显增强了不确定性，官僚制对此捉襟见肘，难以应付，已经很难再充分施展其降低不确定的本领。公共行政学定量方法亦然，面对后工业社会诸多不确定性，希望再以制度化数据模型，将各种不确定性囊括其中转化为确定性进而得出“科学”结论，很多情况下，这只能是一种不切实际的徒劳之举。

这一问题已经引起公共行政学界的高度重视和警觉。近年来定性方法较之定量方法开始广为学者所青睐即是例证。所谓定性方法，相对于定量方法而言，大都缺乏原始资料作为基础，主要使用一种形而上学的思辨方式[19]，进而对事物本质及其走势作质的判断和解释。根据张梦中等人统计，两家在美国较有影响的杂志——《公共行政学季刊》(PublicAdministration Quarterly) 和《公共行政学研究与理论》(J-Part Journal of PublicAdministration Research and Theory)近年来所发表的一百多篇论文当中，运用定性方法的论文远远超过用定量方法的论文，运用定性与定量两者组合方法的论文也大大超过了“纯粹”的定量方法所写的论文[20]。置身后工业社会场景，这一情况决非偶然。进一步则可以相信：后工业社会指向的公共行政学因不确定性丛生的问题情境，定量方法已很难再获昔日辉煌而式微，定性方法则因其侧重于对社会问题和现象进行广泛深入、全景式探索和挖掘，并且在研究工具的选取和设计上不拘一格，应付不确定性的本领将远远好于定量方法并由此可以大受欢迎，而且定性研究学者一直以来也积极开发特殊的操作技术来提高定性研究的客观性，这相当程度上扭转了往昔定性方法常给人不可靠感的消极印象，目前业已形成的比较有效的操作技术有：延长实地调查中观察的时间；多角化技术；参与者反馈；同行评审；自我反省；模式匹配，等等[21]。

公共行政学定量方法式微，定性方法则可以大展身手，这除了源于后工业社会不确定性空前增强的因素之外，更为深刻的原因还在于曾经一度为传统官僚制所弃绝的价值理性在后工业时代重新得到尊重和复苏。前文曾交代，韦伯所创立的官僚制，在进一步与威尔逊的政治—行政二分法以及泰罗的科学管理联姻之后，对工具理性的完善达到了无以复加的地步，相反，价值理性则被极力躲藏、锢蔽，由此造成：官僚制政府缺失公平价值，从而助长官僚无分寸地行使自由裁量权以及制造腐败；官僚制机构背叛民主价值，依靠垄断信息、掩饰真相等把公民置于依附地位和使行政首脑变成软弱的“外行”[22]；官僚制组织忘却服务价值，规则约束下的官僚们被绝望地裹在了“烦琐和拖沓的公事程序”之中[23]；官僚制损害参与价值，底层官僚以及公众被阻隔于公共政策制定过程之外，以致扼杀官僚人性并使得公共政策常常偏离公众需求。

令人欣慰的是，后工业社会到来了。对与工业社会相适应、极力炫耀工具理性的官僚制所造成的以上恶果作出清算，正是时候。公共管理几个重要理论分支很大程度上完成了这一伟大任务。实际上，它们的观点、主张尽管殊异，但是在公共行政理应渗透价值理性这一问题上看法相当一致：行政过程实际上不仅不可能自外于政治过程，反而一直都在自觉或不自觉地进行制定公共政策的“政治化”行为从而关涉政治过程以及公共利益的实现[24]，因此公共行政没理由不考虑价值因素和承认价值因素的介入。公共管理几个理论分支重塑公共行政价值具体所作的努力则是：

（一）新公共行政一如既往，积极倡导重建公平价值，认为公共行政要致力于实现社会公平，尤其要“合理地分配公共物品和服务，要代表那些没有渠道参与公共政策过程的人，要追求公共的利益或更大的善，要尊重个人（公共雇员以及其他公民）的尊严并且不遗余力地维护他们的权利”[25]。

（二）制度分析学派主张重建民主价值：拆卸垄断信息进而垄断权力并由此造成腐败多如牛毛、效率却十分低下的大规模官僚机器，代之以交叠管理、权力分散、体现多中心治理的民主制公共行政，从而实现政府领域的“哥白尼式”革命；

（三）新公共服务力主重建服务价值：汇合公民权理论、社区和公民社会理论、组织人本主义理论，强调公共行政人员并非其机构和项目的企业主人，而应充当公共资源的管家、公共组织的保护者、公民权和民主对话的促进者以及社区参与的催化剂来为公民服务^[23]；

（四）后现代公共行政更是为后工业社会度身定做，其强调重建参与价值：建构一种公共能量场(Public energyfield)，其中“一些人”怀着积极主动、甚至热情参与的精神状态，就公共事务真诚交谈和协商，并且参与者均能为这样的话语交谈作出切合情境的实质性贡献。必备前提则是，政府官员在交谈过程中不能凭借公权力操纵话语变成其单向度独白。

总之，正由于公共管理通过这几派理论分支的努力在彻底批判传统官僚制的基础上重构了公共行政价值理性，与官僚制工具理性和技术体制相契合的公共行政学定量方法实际上再不可能保持从前的显赫地位，在尊重公平、唱响民主、歌颂服务、强调参与的后工业社会，公共行政学定量方法的式微几乎是无法逃脱的命运。

三、结 语

综上所述，公共行政学定量方法在传统公共行政年代乃至新公共管理运动中，尽管曾因摒弃价值理性而深为后行为主义乃至新公共行政所诟病，然而基本上保持了与极力张扬工具理性的工业社会以及官僚制相一致的优势地位。但是世纪初以来后工业社会来临了，在这一因信息经济所致的不确定性充斥的新型社会形态中，以降低不确定性的不俗本领为标榜的公共行政学定量方法再也难显昔日辉煌，其式微几乎是不可避免的结局，而这其中更为重要的原因还在于，官僚制长期漠视价值理性造成的一系列消极后果终于在后工业社会遭到了公共管理的彻底清算，体现工具理性的定量方法由此很难再以一种昂扬的姿态，居高临下地称雄于公共行政研究。

参考资料：